根据《中华人民共和国审计法》和《湖南省预算执行审计监督实施办法》的规定，常宁市审计局组织开展了2016年度财政预算执行和其他财政收支审计。2016年度市级预算执行和其他财政收支情况审计，紧紧围绕预算执行这条主线，积极探索财政审计大格局，进一步推动公共财政体系的建立，提出加强财政预算管理、深化财政体制改革的意见和建议，为我市经济又快又好健康地发展提供服务。具体审计了市财政局组织的市级预算收支情况，市地税局税收征管及税收计划执行情况，融资平台公司资产负债损益、扶贫资金管理使用、置换债券资金管理使用等资金预算执行情况。

　　一、2016年度预算收支情况

　　（一）财政预算收支情况。2016年财政一般预算收入671926万元，其中：本级收入134073万元，上级补助收入331286万元，债券转贷收入149940万元，上年结余8627万元，政府性基金调入资金48000万元；本年支出667900万元，其中：本级支出541269万元，上解上级支出3491万元，债券还本支出123140万元；年终滚存结余4026万元，结转下年支出4026万元；收支平衡。

　　（二）政府性基金收支情况。2016年政府性基金收入195087万元，其中：本年完成120333万元，上级基金补助收入3546万元，债券转贷收入50534万元，上年结余20674万元。政府性基金支出184588万元，其中：本年支出85911万元，上解支出143万元，调出一般预算收入48000万元，债务还本支出50534万元；年终滚存结余10499万元，结转下年支出10499万元；收支平衡。

　　二、审计评价意见

　　2016年，受经济发展新常态、三期叠加和供给侧改革等多重因素影响，全市刚性需求急速上升，财政收支矛盾异常突出。市财政工作牢牢把握发展为第一要务，加强财源建设，努力增收节支，深化财税改革，立足稳增长、调结构、惠民生，着力促改革、强管理，保障了全市财政正常运行，预算执行总体情况较好。

　　（一）统筹施策，增强财政保障能力。一是加大争资力度，推进项目建设。2016年度争取各类财政专项资金11.7亿元，财力性转移支付补助资金21.42亿元。二是积极组织本级财政收入。加强财政与税务部门之间的协调力度，稳步推进“营改增”政策落实，加强重点税源管理，深挖税收增长潜力，掌握税源结构分布、增减变动情况。三是强化非税收入征管。严格实行收支两条线管理，规范非税收入征收缓、减、免，国有土地收入实行网上招拍挂。加大对罚没收入、行政事业性收费及国有资产收益等非税收入的监管，进一步规范非税收入缴库行为，确保了非税收入及时入库。

　　（二）优化支出，推动社会事业发展。一是推进公务员工资改革。安排资金2.19亿元，确保职业年金、工资普调、乡镇工作补贴等政策执行到位。二是加大“三农”投入。投入农林水事务专项支出6.34亿元；投入财政奖补资金2095万元，实施一事一议财政奖补项目255个；拨付资金5505万元，继续提高村级组织运转经费；投入资金2963万元，推动脱贫攻坚工作，重点保障基础设施扶贫、产业扶贫、易地扶贫搬迁、贫困家庭技能培训扶贫等资金需求；安排资金4100万元，实施农业综合开发、农田水利建设等项目，改善农村基础设施条件。三是加大教科文事业投入。2016年投入教育专项支出9.21亿元，较上年同期增长16.28%。投入科技、文化体育1.03亿元，用于支持产业自主创新和项目研发、基础设施建设以及发展文化体育事业。四是加大卫生事业和社保资金投入。投入社会保障和就业资金8.57亿元，较上年同期增长9.03%；投入医疗卫生与计划生育资金8.63亿元，较上年同期增长7.94%。

　　三、审计查出的问题

　　（一）2016年度本级财政预算执行审计发现的问题

　　1、预算编制不完整。一是上年结转未纳入预算管理。经审计，2016年度年初预算方案中， 2015年结转下年支出14.21亿元,因财力不足未纳入预算，预算编制不完整。二是未按规定编制国有资本经营预算。截至2016年底，市国资局向珠江村镇银行、裕通担保公司等10个企业投入国有资产44187.11万元，投入的资金年数已久，我市财政未编制国有资本经营预算，政府宏观调控能力不强，国有资本经营收入分配制度不完善。

　　2、财政收入质量不高。2016年度全市一般预算收入完成134073万元，其中：税收收入58458万元，非税收入75615万元，分别占一般预算收入的43.6%和56.4%，税占比过低，财政收入质量不高。

　　3、财政支出缺口进一步加大。一是财政赤字呈刚性进一步扩大。经审计，截止到2016年末财政累计赤字17.27亿元，其中一般预算支出财政赤字17.11亿元，基金支出财政赤字0.16亿元。与2015年度末相比增加3.06亿元，工资福利待遇呈刚性增加和重点项目超财力建设是形成赤字的主要原因。二是我市2016年度地方政府债务余额为26.46亿元，数额巨大、债务难消。三是财政支出压力大。2016年度我市财政一般预算实际结转下年指标17.11亿元，资产负债表反映国库存款2.83亿元，结转下年支出无资金保障14.28亿元；为了保证财政正常运转，截至2017年4月，我市财政向上级财政借款8.3亿元，资金支出压力大。

　　4、专项资金使用效率不高。经审计，至2016年末，我市各部门两年以上结转结余资金40666万元。其中：一般预算结转37169万元，基金预算结转3057万元，预算外资金结转440万元。结转结余资金主要集中在专项资金上，2016年专项资金结转再结转35395万元，其中：环保资金结转21875万元，特色产业县资金结转1632万元，重点项目进展缓慢，资金沉淀过多，使用效率不高。

　　（二）投融资公司审计调查情况

　　常宁市水务投资集团有限公司等8个投融资公司至2016年12月末，以项目、流动资金和资本金名义共融资贷款37.875亿，在建和拟计划开工项目61个，预计投资145.81亿元。审计结果表明：各投融资平台公司所筹集的资金，为我市城市面貌带来了日新月异的变化。但是各融资平台公司在公司法人治理、融资管理方面还存在不足；融资风险意识有待进一步关注。

　　1、举债缺乏风险意识。举债建设一直是我市城市建设的模式，先前是“土地换设施”的模式，现在是投资公司融资开发模式，所有模式的建设资金都是在市财力紧张的情况下以举债形式获得。经审计，2016年融资利息支出7642.81万元，管理费用支出2596.85万元，8个投融资公司利润亏损合计1.15亿元。各投资公司融资项目基本属于民生项目，投资效益低，近一半融资平台公司资产负债率达50%以上，投融资项目自身偿还能力较弱，造血功能不强，还款来源基本依靠财政拨款或“以贷还贷”模式。审计调查2017年各融资平台公司预计需要偿还本金、利息计45662.28万元。从融资平台公司运作模式看，融资贷款需要的本息超过政府的实际承受能力，各公司融资缺乏风险意识。

　　2、举借债务脱离了财政部门综合统筹和预算管理。经审计调查，我市投融资公司所有重大投资和基础设施建设资金都游离财政预算管理之外，弱化财政预算控制能力。项目资金向外举债各自为政，资金收支体外循环，建设项目“四面开花”。 截止2016年底各投资公司以各种形式举债达37.875亿，其中：资本金融资14.465亿，项目融资23.41亿。资金均未进入财政专户，全部进入未履行报批手续的71个银行账户。

　　3、公司法人治理不规范。一是八大投资公司机构臃肿，人员膨胀。至2016年末，8个投资公司人员已达323人，未公开招考新增临时聘请人员151人，人员将来的安置会是财政又一个包袱。二是人才结构不合理。融投资、项目管理、财会、法律等专业人员严重匮乏，新增临时聘请人员中、高级职称只有2人,新进人员专业人才少。三是非生产开支大。经审计调查，2016年各投资公司除在项目建设中列支差旅、招待、勘察、设计等费用之外，共产生管理成本2596.85万元，非生产开支控制不严，管理费用支出过高。四是银行账户多，资金大量沉淀。经审计调查，各融资公司帐户设置未履行报批手续，在国家开发银行、农业发展银行、市农商银行等银行共开设71个银行账户。截止2016年底银行存款余额12.81亿，占融资总额37.875亿的33.82%，融资贷款沉淀在银行，资金使用效益不佳。

　　（三）税收征管审计调查情况

　　根据市市场和质量监督管理局提供的资料，截止2016年12月底，我市登记注册的企业单位有3532户，个体工商户有21352户。其中：在国税部门登记备案的纳税单位和个人5542户；在地税部门登记备案的纳税企业5249户。

　　1、税源管理不规范

　　截止2016年底，工商登记注册单位3532户，个体工商户21352户，合计24840户。国税部门登记单位和个人纳税户5524户，税务登记率为22.24%；地税部门登记户5249户，税务登记率为21.13%，税务登记工作存在不足；经审计调查发现税务部门每年对纳税人的评估不足100户，纳税评估面不及登记率的1%，纳税评估只是对对报表，查查数据，简单的核实；对个体户和小规模纳税人的管理流于形式，税收管理存在疏于管理和责任淡化的弊端，免征范围过大。

　　2、税务稽查力度不够

　　经审计和审计调查过程中发现，税务部门存在重申报，轻管理的现象。近年来，税务部门虽然强化了对大厅上门纳税业务的申报工作，但在纳税户的日常征收管理上是薄弱环节，从而造成税收流失。一是一般纳税人稽查不到位，造成税源流失。经审计调查，尚珂伊公司未申报缴纳企业所得税127.94万元；帝煌酒店少申报缴纳土地使用税、房产税35.97万元；宜阳工业园和工业走廊企业用地少缴土地使用税333.58万元。二是房产税流失严重。据审计调查匡算，我市仅城区的门面房在5千个以上，以每个门面年租金收入2万元计算，门面租金收入达1亿元，应征各项税费达1700余万元。三是建筑安装增值税管理不规范。经审计调查分析，我市每年私营企业和个人建安投资在3亿元以上，因部分私营企业和个人建房未索取发票，导致建安增值税存在流失现象。

　　3、对小规模纳税人起征点没有认真把握

　　经审计调查，按照常宁市门店租金和人员工资情况推算，至少有2000户以上个体工商户应纳未纳入起征点管理，预计应纳税所得额达20亿元，按2%的税负计算少缴税收4000万元。

　　（四）置换债券使用审计调查情况

　　经审计调查，2016年市财政拨付的置换债券有政府负有直接偿还的债务、政府担保债务及政府或有债务。对市中医院、市人民医院、市妇幼保健院等单位财政负有担保责任的置换债券7203.84万元，各单位未制定切实可行的还款计划，按规定归还置换债券本息。

　　（五）扶贫资金使用审计调查情况

　　一是扶贫资金闲置问题比较突出。截止6月22日，被检查的4个市直单位、22个乡镇、办事处、片区及部分村组闲置资金合计4953.81万元。其中金额较大的主要有：市扶贫投资公司2162.8万元，市扶贫办287.8万元，塔山乡100万元，塔山乡村级合计173万元，天堂山办事处251.02万元，烟洲镇202.6万元，柏坊镇村级合计206.65万元，白沙镇村级合计264.4万元，大堡乡村级合计140.1万元。二是各乡镇村帐项目白条入账现象较突出。此外还存在各用款单位还未建立扶贫资金专账，扶贫资金使用无公示，异地安置合同不规范等问题。

　　四、审计建议

　　1、建立政府性债务预警和监控机制，切实防范财政风险。从审计情况看，我市财政是赤字财政，财政入不敷出，财政已背上沉重的债务。为此，建议市财政一是关注债务支付风险，市财政要妥善处理存量债务，严格控制新增债务，逐步将政府性债务分类纳入财政预算管理。年初预算按照“以收定支、略有结余”的预算模式，合理安排财政资金。市政府要高度重视债务管理工作，既要通过合理负债来推动经济社会的快速发展，又要科学举债，将债务总量控制在一定规模之内。市财政要编制政府性债务偿还计划，分清轻重缓急，落实偿债资金，及时偿还到期政府债务，逐步化解债务压力，努力降低财政资金运行风险。

　　2、加强国有资产经营管理力度，确保国有资产保值增值。一是对投入各企业的国有资产建立系统、健全的管理机制，制定经营制度以及管理办法，明确责任义务的划分，规范国有资产经营体制；二是对现有的国有资产参与经营项目进行系统的疏理，及时取得收益，以免造成财政资金损失。三是加强对投资企业的监管力度，着力效益的稳步推进，充分发挥资金效益。

　　3、推进投融资公司整合转型，防范融资风险。第一要按照国发〔2014〕43号《国务院关于加强地方性债务管理的意见》和中发〔2016〕8号《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》等有关法律法规的规定，加快融资平台公司的市场转型，建立科学合理、责权统一的法人机构，优化精简队伍，引进专业型人才，实行消编脱钩，推行高管任期制，实现职业经理人制。对各投资公司进行整合和资产重组，组建一至二个强有力的投资公司。要按照《中华人民共和国公司法》等法律法规，做实各融资平台公司资本金，提高融资能力，推动公司做大做强。第二加强投资公司举债管理。市政府对投资公司融资举债要科学决策，及时了解和监督融资借款的使用和项目建设情况，发挥资金使用效益。要按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》精神，严格限定政府举债程序和资金用途，分门别类纳入财政预算管理和财政投融资专户，实现“借、用、还”相统一。所有投融资平台公司政府回购项目，要规范和落实审批程序；财政融资专户资金要按照项目建设进度拨付。融资平台公司要加强内部风险控制，实行稳健的财务政策，保持资产与负债、投资与产出、现金流相对平衡，防止投资建设过度带来经营和财务风险。

　　4、强化置换债券规范管理，履行还款责任。一是按照“谁使用、谁归还”的置换原则，对政府直接负责的行政事业单位因工程建设类债务，由财政部门制定切实可行的还款计划，按规定归还置换债券本息；对市人民医院、市中医院、市妇幼保健院等单位政府担保类债务，由各债务单位制定切实可行的还款计划，承担转贷地方政府债券的还本付息责任。二是根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和财政部《2015年地方政府专项债券预算管理办法》的相关规定，对置换债券资金根据各单位置换的主体由市财政通过国库集中支付的方式直接支付给债权人，进一步化解了政府债务风险，有效缓解财政还本付息的支出压力，降低财政资金运行风险。三是市财政下拨的置换债券归还后的结余资金，由市财政全额收回统筹使用；对结余财政专户的置换债券，由市财政对接上级主管部门，争取上级财政部门支持，报经本级政府领导批准用于归还政府其他类债务。纪检、财政、审计等部门应加强对置换债券的检查力度，严格按照置换债券主体化解政府债务，对虚报、冒领置换债券资金等违纪违规问题实行责任追究制。

                                                 常宁市审计局

                                            二0一七年十一月二十日

                                                   

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