申请人：常宁市某电力开发有限公司

被申请人：常宁市自然资源局

住所地：常宁市环城西路215号

法定代表人：彭某，该局局长

申请人常宁市某电力开发有限公司不服被申请人常宁市自然资源局作出的常自然资罚［2021］E-29号行政处罚决定，依法向本府申请行政复议，在审查期间，因情况复杂，经领导批准延期，本府依法进行了复议，现复议终结。

申请人常宁市某电力开发有限公司请求常宁市人民政府依法撤销被申请人常宁市自然资源局作出的常自然资罚［2021］E-29号行政处罚决定。

事实与理由：

该行政处罚主要事实不清、证据不足

1.该行政处罚并未明确告知申请人"非法占地"的具体范围及所依据的具体证据，从2021年7月20日申请人收到的《行政处罚告知书》《行政处罚听证书》，及于2021年7月26日申请人收到的《行政处罚决定书》，除了这三份文件的正文之外，申请人并无收到其他任何方面的证据或材料，申请人无法知悉需要"退还非法占用的土地"的具体位置及范围，也无法知悉需要"拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施"的具体位置及范围。由于具体的执行标的不明确，导致决定书在客观上履行并不具有可行性和可操作性。

2.该决定书根据《基本农田保护条例》第十七条及第三十三条规定，认为申请人占用的土地为基本农田，与先前常宁市国土资源局相关文件确认的事实不相符。根据常宁市国土资源局于2016年12月16日出具的一份《证明》内容显示：申请人的《常宁市板桥20MW分布式光伏电站项目》选址位于板桥镇太坵村，属于未利用地（详见证据1：《证明》）。该《证明的》的内容与决定书确认的事实前后不一致，有待进一步查证与确认。

3.实际上，案涉项目用地完全符合《国土资源部 国务院扶贫办国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）、《国土资源部 发展改革委 科技部 工业和信息化部 住房城乡建设部 商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）等相关规定，项目用地的手续与相关情况亦符合产业用地的相关政策与要求，不存在非法占用土地的情形。

二、该行政处罚适用依据错误

1.2021年7月20日，被申请人常宁市自然资源局针对案涉相关事项作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，并于当日向申请人送达，及于2021年7月26日进一步作出《行政处罚决定书》，并于当日向申请人送达。根据前述三份文件的内容显示：《行政处罚告知书》适用了《行政处罚法》第三十一条、第三十二条，《行政处罚听证告知书》适用了《行政处罚法》第四十二条，《行政处罚决定书》适用了《行政处罚法》第二十三条。

2.由于新的《行政处罚法》于2021年1月22日进行修订，并于2021年7月15日起开始实施，上述三份文件形成的时间均在2021年7月15日之后，因此，被申请人常宁市自然资源局针对案涉相关事项出具《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》或作出《行政处罚决定书》时，均应适用新的《行政处罚法》。但根据三份文件适用的法律条文及相关内容的阐述，该三份文件实际适用的均是旧的《行政处罚法》规定。

3.根据案涉《行政处罚决定书》处罚内容的第3项："对非法占用的29263.3平方米土地，按每平方米30元的标准处以罚款，该项处罚在《行政处罚决定书》中并没有列明具体的法律依据。案涉《行政处罚决定书》虽然适用了一份所谓的《湖南省自然资源行政处罚裁量权基准》，但根据该规定具体内容显示可知：

第一，该规定并非一份独立存在的规定，该份规定是作为湖南省自然资源厅颁布的《规范自然资源行政处罚裁量权办法》的附件而存在，并不是一份可以独立存在、独立适用的规范性文件；

第二，即使该份《湖南省自然资源行政处罚裁量权基准》可以作为一份独立的规范性文件适用，但在案涉的《行政处罚决定书》中也没有明确适用该份规定的具体哪一条、哪一款、哪一项，属于法律适用不明，本质上也是一种法律适用错误。

三、该行政处罚违反法定程序

1.根据以上所述，被申请人常宁市自然资源局针对案涉相关事项出具《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》或作出《行政处罚决定书》时，均应适用于2021年7月15日起开始实施的新修订的《行政处罚法》。在本案中，被申请人常宁市自然资源局于2021年7月20日向申请人送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，并于2021年7月26日进一步送达《行政处罚决定书》，期间只隔了3个工作日，被申请人并未依法给予申请人5个工作日的听证程序申请期限。在审查具体行政行为的合法性时，根据新旧法律规范适用的"程序问题适用新法规定"、"有利于保护行政相对人的合法权益"等相关规则，被申请人作出的案涉具体行政行为，违反了法定程序，剥夺了申请人依法应享有的听证申请权，严重侵犯了申请人的合法权益。

2.现行《行政处罚法》第六十二条规定"行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定"，在本案中，被申请人常宁市自然资源局还存在以下两方面的法定程序问题：

第一，上述规定所述的"依据"，包括法律依据，也应该包括事实依据（即证明案件事实的证据）。但在本案中，被申请人常宁市自然资源局并未告知申请人作出处罚决定所依据的任何具体的事实证据或材料。因此，在程序上，被申请人常宁市自然资源局不得作出本案的具体行政处罚决定。

第二，根据上述规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，如果存在拒绝听取当事人陈述、申辩情形（包括口头陈述、申辩）的，亦不得作出相应的行政处罚决定。在本案中，被申请人常宁市自然资源局于2021年7月20日向申请人送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。2021年7月22日，申请人的代表朱红军及项目原转让方李湘云就《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》相关事宜向被申请人常宁市自然资源局的执法中队廖局长，地籍股吴局长当面作了陈述与汇报。当时被申请人常宁市自然资源局的彭局长正在开会，在彭局长会议结束后，申请人简单地向彭局长说明了一下情况，但因彭局长急往衡阳市开会，就约申请人就此事于下周单独再找时间进行陈述与汇报。2021年7月23日，申请人亦拜访了常宁市板桥镇项目所在地的自然资源所，向当地自然资源所的贺所长、董所长、郭所长汇报了关于前一天申请人与被申请人常宁市自然资源局相关领导沟通的具体情况，并说明了下周会就此事单独再向常宁市自然资源局的彭局长进行陈述、汇报及请示。但是，待到下周一当日（即2021年7月26日），在申请人还没来得及向被申请人相关领导进行陈述与申辩时，被申请人就第一时间送达了《行政处罚决定书》。被申请人的前述行为，严重违反了法定程序，剥夺了申请人进行陈述与申辩的权利。因此，根据现行《行政处罚法》第六十二条的规定，在程序上，由于被申请人常宁市自然资源局拒绝听取申请人的陈述、申辩，其应不得作出本案的具体行政处罚决定。

综上所述：案涉行政处罚存在主要事实不清、证据不足、适用法律依据错误及违反法定程序等情形，申请人请求常宁市人民政府依法撤销由被申请人常宁市自然资源局于2021年7月26日作出的具体行政处罚行为（对应文件：《行政处罚决定书》，编号：常自然资罚［2021］E-29号）。

申请人向复议机关提供了六份证据。

被申请人辩称：

申请人提出只收到：《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》除这三份文件的正文之外，申请人并无收到其他任何方面的证据或材料，申请人无法知悉需要"退还非法占用的土地"的具体位置及范围，也无法知悉需要"拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施"的具体位置及范围一事，我局2021年7月份执法大队谢小成带领板桥自然资源所工作人员及测绘队张涛对光伏电站占用基本农田一事现场告知占用地块范围，及要求限时整改，并告知了该项目占用基本农田的范围，电站当事人并用手机对测绘队提供的图纸进行了拍照。事后我局工作人员在对光伏电站占用基本农田调查取证当事人拒不配合，导致我局在本案调查取证中做了大量旁证资料（村组询问笔录）。

申请人举证的常宁市国土资源局于2016年12月16日出具的一份《证明》属于未利用地一事。我局是2016年12月16日开具的未利用地证明，经核实，我局在开具证明时光伏电站项目并未动工，本案涉及申请人非法占用的基本农田是申请人2017年才租用的，所以我局在开具证明时，该项目并未占用基本农田。

申请人提出行政处罚适用依据错误，法定程序不当。2021年7月15日起开始实施的新修订的《行政处罚法》，本案我局立案时间为2021年7月12日，导致我局执法人员适用旧《行政处罚法》条款。并无主观上适用依据错误，法定程序不当。且申请人的违法事实不会因新修订的《行政处罚法》而改变我局作出的《行政处罚决定书》合法的行政行为。

综上所述，常宁市某电力开发有限公司非法占地事实清楚、证据充足，因《行政处罚法》新旧交替特殊情况我局执法人员在本案用旧《行政处罚法》条款，对我局作出的《行政处罚决定》无实质性异议。请驳回申请人请求，维持常宁市自然资源局常自然资罚［2021］E-29号行政处罚决定书。

被申请人向复议机关提供了十份证据。

本机关审查查明，2016年9月8日，申请人与常宁市板桥镇人民政府、太星阳村、太坵村签订《分布式电站项目土地租赁合同》，约定常宁市板桥镇人民政府、太星阳村、太坵村将板桥镇太星阳村、太坵村内土地面积合计600亩的（荒山、荒坡）土地，以出租的方式流转给申请人，从事20MW太阳能发电站的建设及生产经营。2016年12月16日，被申请人出具的《证明》载明"常宁市某电力开发有限公司的《常宁市板桥20MW分布式光伏电站项目》，该地块位于板桥镇太坵村，属于未利用地"。2017年6月2日，被申请人出具的《关于常宁市板桥20MW分布式光伏发电（开关站）建设项目用地的预审意见》（常国土资预审字〔2017〕08号）载明"该项目用地符合本次规划调整完善后的板桥镇土地利用总体规划（2006-2020年）（2016年修订版），不占用基本农田"。2016年9月23日至2017年7月31日，申请人陆续取得常宁市发展和改革局、常宁市规划局、常宁市水利局、常宁市环境保护局、常宁市林业局等相关部门的批准手续。2017年4月份，鸡公塘村村民委员会、太坵村村民委员会分别拟定村民集体决议，决定将村民集体所有的林权出租给申请人经营管理。

2021年7月12日，被申请人以申请人"未经上级人民政府批准，擅自占用鸡公塘集体土地基本农田"为由，对申请人下达《限期自行拆除告知书》，要求申请人在2021年7月19日内自行拆除非法占用的土地上的光伏板。2021年7月12日，被申请人对申请人非法占地行为进行立案调查，并对申请人非法占地面积进行了现场勘测，被申请人所属股室耕地保护监督股于当日出具了《证明》，载明"经核查，常宁市某电力开发有限公司用地占用常宁市板桥镇太坵村和鸡公塘村集体土地（图幅号：G49G042071)，占用耕地面积29263.3平方米（图斑号69号、12号、35号）属于基本农田"。2021年7月20，被申请人对申请人下达《行政处罚听证告知书》。2021年7月26日，被申请人对申请人下达《行政处罚决定书》（常自然资罚［2021］E-29号）。申请人对该行政处罚决定不服向常宁市人民政府提起行政复议。

本机关认为：

本案中，申请人根据被申请人出具的《证明》和《关于常宁市板桥20MW分布式光伏发电（开关站）建设项目用地的预审意见》（常国土资预审字〔2017〕08号），确认其项目用地符合本次规划调整完善后的板桥镇土地利用总体规划，不占用基本农田。申请人遂陆续取得常宁市发展和改革局等相关部门的批准手续，并依法办理建设用地批准手续。2021年7月12日，被申请人以申请人非法占地为由，对申请人进行立案调查，并于2021年7月20日对申请人下达《行政处罚听证告知书》，在未满5个工作日的情况下于7月26日对申请人下达《行政处罚决定书》，认定申请人存在"未经有权机关批准，于2017年擅自占用板桥镇鸡公塘村17972.8平方米、太坵村11290.5平方米（面积共29263.3平方米）集体土地旱土建光伏电站"违法事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《基本农田保护条例》第三十三条、《湖南省自然资源行政处罚裁量权基准》的规定，对申请人作出"1.责令常宁光聚电力开发有限公司退还非法占用的土地；2.责令常宁光聚电力开发有限公司限期在十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，并恢复土地原状；3.对非法占用的29263.3平方米土地，按每平方米30元的标准处以罚款，罚款总额为877899元，上缴国库"的行政处罚。该行政处罚认定申请人占用基本农田，与被申请人分别于2016年12月16日、2017年6月2日出具的《证明》和《关于常宁市板桥20MW分布式光伏发电（开关站）建设项目用地的预审意见》认定的事实不一致，显属事实认定不清。并且，该行政处罚是在2021年7月15日以后作出的，应当遵守却未遵守2021年1月22日修订、7月15日施行的《中华人民共和国行政处罚法》关于听证时效的规定，属程序违法。

综上，被申请人作出的《行政处罚决定书》（常自然资罚［2021］E-29号）认定事实不清、违反法定程序。据此依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定如下：

撤销常宁市自然资源局作出的常自然资罚［2021］E-29号行政处罚决定，责令被申请人自收到本决定书之日起30日内对申请人依法重新作出具体行政行为。

申请人如不服本府复议决定，可以在收到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

常宁市人民政府

2021年11月25日                          

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