湘中和咨字[2020]第261号 

为促进预算部门强化绩效理念，提高项目支出的整体效果和使用效率，根据《中华人民共和国预算法》、《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）、《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（湘办发〔2019〕10号）等文件精神，我所受常宁市财政局委托，于2020年7月成立绩效评价工作组，本着独立、客观、公正、科学的原则，对常宁市林业局（以下简称“市林业局”）2018年度常宁市油茶产业建设项目专项资金进行了绩效评价。评价采用定量分析和定性分析相结合的方法，从项目决策、项目管理、资金管理以及项目绩效完成情况等方面进行综合评价。评价工作已完成，现将项目绩效评价情况报告如下：

一、评价情况

评价小组通过听取市林业局对项目情况的汇报；检查、核对项目资金预算资料和项目立项文件以及项目申报、评审、资金分配等项目的执行资料，项目收支明细账及原始凭证等财务资料；运用收集、整理、分析评价基础资料和数据；对项目实施情况进行现场查看及发放问卷调查等方法开展绩效评价工作。

二、项目情况

（一）项目基本情况

油茶产业建设项目为事后补助项目。为促进常宁市油茶产业发展，根据常宁市油茶产业建设领导小组《关于提高油茶产业建设补助标准的通知》（常油发〔2012〕2号）文件精神，市林业局2019年1月15日向常宁市人民政府提交《关于拨付2018年油茶产业建设补助资金的请示》，申请常宁市油茶补助资金1,002.32万元（项目总投资1,238.90万元，其中中央财政森林抚育补贴资金42.00万元已整合到位，油茶地产林改造资金194.58万元已申报省级油茶产业发展专项资金）。项目具体补助内容如下：   

1.油茶抚育补助资金：油茶新造林抚育验收合格面积52,577.60亩（其中：2016年度23,578.70亩；2017年度13,909.70亩；2018年度15,089.20亩），申请按照100元/亩的标准予以补助525.78万元。

2.油茶垦复补助资金：油茶垦复面积共计14,936.20亩（其中：油茶初垦面积4,969.30亩；复垦面积9,966.90亩），申请按照初垦300元/亩，复垦100元/亩的标准予以补助248.75万元。

3.全国油茶产业现场会补助资金：油茶低产林改造面积共计3,800亩，申请补助资金422.48万元；岳临高速和宜阳工业园-S320-三湾路口-西岭中坪村沿线公路两旁可视范围内油茶幼林抚育面积4,200亩，申请按照100元/亩的标准予以补助42.00万元。

纳入本次评价范围的油茶产业建设项目专项资金为常宁市本级资金1,002.32万元。

（二）项目绩效目标

1.产出成果目标

（1）数量指标：新造油茶抚育52,577.60亩，油茶垦复14,936.20亩，油茶低改3,800.00亩；

（2）质量指标：完成率达100%；

（3）成本指标：资金总额1,002.32万元。

2.效益目标

（1）经济效益：增加林农收入达到优；

（2）社会效益：促进就业达到优；

（3）生态效益：改善生态环境达到优；

（4）社会公众或服务对象满意度指标：满意度达99.30%。

三、项目资金情况

（一）资金总体情况

2018年度油茶产业建设项目专项资金共计2,153.90万元，其中中央财政资金42.00万元；省级资金194.58万元，衡阳市级资金915.00万元，常宁市本级资金1,002.32万元。实际下达2,033.90万元，其中中央财政资金42.00万元；省级资金194.58万元，衡阳市级资金795.00万元，常宁市本级资金1,002.32万元。具体情况如下表：

单位：人民币万元

1.中央财政资金：整合中央财政森林抚育补贴项目资金42.00万元。

2.省级资金：2018年11月1日，湖南省财政厅下达《关于下达2018年度省级油茶产业发展专项资金的通知》（湘财农指〔2018〕123号），资金总额为194.58万元。2019年2月1日，市林业局收到2018年度省级油茶产业发展专项资金194.58万元。

3.衡阳市级资金：2018年12月26日，衡阳市财政局下达《关于下达2018年度市级油茶产业发展专项资金的通知》（衡财农指〔2018〕439号），资金总额为915.00万元。2019年1月22日，市林业局实际收到2018年度市级油茶产业发展专项资金795.00万元。

4.常宁市级资金：2019年1月28日，常宁市财政局从油大县奖励资金中安排2018年油茶产业建设补助资金1,002.32万元。

（二）资金支付情况

评价范围内，常宁市财政局实际拨付市林业局2018年油茶产业建设项目资金1,002.32万元。截止2019年12月31日，市林业局实际使用990.35万元，结余11.97万元，资金使用率为98.81%。具体情况见下表：

单位：人民币元

四、项目实施情况

（一）项目组织情况

根据2012年7月5日常宁市油茶产业建设领导小组下达的《关于提高油茶产业建设补助标准的通知》（常油发〔2012〕2号）文件，油茶造林、油茶垦复均实行计划申报制度，申报截止日期为每年的9月30日，申报计划经常宁市油茶产业建设领导小组办公室审核并列入规划建设的合格面积后，方可享受当年补助，对不合格的面积取消当年补助。但实际组织实施过程中，市林业局虽然组织了项目验收，但未实施计划申报制度。

（二）主要项目具体实施情况

1.油茶抚育和垦复资金

组织成立以局长为组长，局负责人为副组长，常宁市林业技术推广中心、市林业局营林股、人事股、办公室、计财股和退耕办等单位负责人为成员的验收领导小组。由常宁市林业技术推广中心负责牵头组织初步验收，全市共安排10个验收组，每3人一组（含林业站长），验收人员由技术推广中心提出，后报局领导审定；由退耕办、营林股负责验收工作质量抽查工作，抽查比例工程项目为30%，其余为20%。

油茶抚育资金：针对造林保存率在85%及以上，小班进行了全抚、蔸抚或刀抚，无杂草丛生和火灾隐患的新造林小班从造林第二年起予以100元/亩/年的抚育管理费，连续补助3年。2019年常宁市财政局共拨付2018年油茶抚育资金525.78万元，实际使用资金425.30万元，其中农户个人抚育补助资金214.70万元，合作社抚育补助资金210.60万元。

油茶垦复资金：针对进行了全面锄垦、所有杂草灌木均已割除和实施了修枝亮脚措施的油茶垦复小班，实行初次垦复验收合格面积300元/亩，次年及以后的油茶垦复（复垦）验收合格面积100元/亩的补助标准。2019年常宁市财政局共拨付2018年油茶垦复资金248.75万元，实际使用资金219.25万元，其中农户个人垦复资金179.13万元（其中：初垦79.50万元，复垦99.63万元），合作社垦复资金40.12万元（其中：初垦40.12万元）。

2.全国油茶现场会油茶低产改造资金

为确保2018年全国油茶产业现场会的顺利召开，市林业局根据要求安排常宁市调查规划设计队进行现场勘测和规划，项目建设规模为4000亩，建设主要内容为林地清理、密度调整、修枝整形、保水保肥、垦复深挖、施肥、补植补造、防治病虫害和修作业道等。因时间紧、工作量大、线路长和技术含量高等原因，为尽快完成项目建设，市林业局以包工头组织当地劳动力施工为主，由常宁市林业调查规划设计队根据各小班施工工程量和参照2018年度劳动力价格确认补助标准为600元/亩和1600元/亩两个档次。2019年常宁市财政局共拨付2018年油茶垦复资金227.80万元，实际使用资金257.26万元，其中农户个人改造资金156.80万元，合作社改造资金100.46万元。

3.其他项目资金

油茶采穗圃管抚费用、林道建设资金及村部绿化资金等专项资金88.54万元虽然基本属于油茶产业建设资金支出，但与市林业局《关于拨付2018年油茶产业建设补助资金的请示》文件中的项目建设内容不相符，系常宁市级专项资金调剂使用。

五、制度建设和各项法律法规制度的执行情况

为提高工作质量和效率，明确规范管理、强化责任、稳中求进、确保安全、质量第一的指导思想，市林业局依据国家相关法律法规及湖南省财政厅、湖南省林业厅《关于印发<湖南省林业产业建设专项资金管理办法>的通知》（湘财农〔2015〕42号）和常宁市油茶产业建设领导小组《关于提高油茶产业建设补助标准的通知》（常油发〔2012〕2号）等相关文件制度，制定了《财务会计制度》、《常宁市2018年度冬季营造林检查验收办法》、《常宁市2018年冬季营造林检查验收技术标准》及《常宁市2018年冬季营造林检查验收工作方案》等一系列项目管理制度，但未制定油茶产业建设项目专项资金管理办法和项目全过程组织实施管理办法。

六、项目的产出成果及效益情况分析

（一）产出成果

油茶新造林抚育方面：2016-2018年油茶幼林抚育验收合格面积为42,530.40亩，其中： 2016年油茶幼林抚育19,375.20亩，2017年油茶幼林抚育12,376.10亩，2018年油茶幼林抚育10,779.10亩。

油茶垦复方面：2018年度油茶垦复验收合格面积为14,932.20亩，其中：初垦验收合格面积为4,969.30亩（其中981.95亩安排进入2018年省级油茶产业发展专项资金项目），复垦验收合格面积为9,962.90亩。

油茶低产林改造方面：2018年全国油茶产业现场会参观点及参观线路沿线油茶低产林改造验收合格面积3,800.00亩，57个小班。其中：核心改造区合格面积1,943.80亩，26个小班（其中653.37亩安排进入2018年省级油茶产业发展专项资金项目），常规改造区合格面积1,856.20亩，21个小班（其中1,009.70亩安排进入2018年省级油茶产业发展专项资金项目）。

（二）产出效益

1.促进油茶产业发展

为完成油茶造林任务，常宁市人民政府将油茶计划任务分解到各个乡镇，层层落实。根据市政府的政策要求，市林业局积极组织与项目相关的会议，一方面在板桥镇组织召开油茶造林整地现场会，加强乡镇带头示范作用，另一方面召开全市乡镇林业站长会议，精密部署，抓好基层，充分发挥基层面对面指导督促作用；推动实行“业主先行购买苗木，验收合格再行补钱”的举措，在大大提高油茶成活率的基础上，增强业主经营油茶的积极性；积极与外地联络，在油茶苗木紧张的情况下，为油茶种植户联系油茶优质嫁接苗，为完成油茶造林任务提供物质保障。


2.增加林农收入及就业机会

为推动油茶产业国家精准扶贫工作的实施，市林业局与常宁市中联天地油茶开发有限公司在烟洲镇、三角塘镇和罗桥镇实施以“国家精准扶贫政策”为指针，以油茶基地和油茶产业为依托，以油茶抚育为基础，以帮助扶贫对象就业脱贫致富为目的，推行家庭农场管理模式，组建工作组进村入户，澄清底子、摸清情况，逐村逐户访谈，填写扶贫对象基本信息表，从中筛选有劳动能力、有致富愿望的贫困户进入家庭农场从事油茶抚育和管护工作，与贫困户签订家庭农场油茶抚育和管护合同，并划定油茶管护面积，确定责任区（每户贫困户50-100亩油茶地），实现“精扶贫、扶真贫”。

七、评价结论

市林业局积极组织实施油茶产业项目，建立了资金、项目管理制度，规范了实施程序，对项目实施情况进行了现场督查，但实施过程中仍存在内控管理不规范，资金、项目、合同管理不完善等问题。按照决策、过程、产出及效益四方面进行的总体评价，项目综合评分88.48分，评价等次为“良”。

八、项目存在的问题

（一）内控管理方面

1.未制定专项资金管理办法。经审计发现，市林业局油茶产业建设专项资金管理适用于湖南省财政厅、湖南省林业厅《关于印发<湖南省林业产业建设专项资金管理办法>的通知》（湘财农〔2015〕42号）和常宁市油茶产业建设领导小组《关于提高油茶产业建设补助标准的通知》（常油发〔2012〕2号）等相关文件，未单独制定油茶产业建设专项资金管理办法。

2.未制定项目组织实施管理办法。经审计发现，市林业局油茶产业建设仅针对验收环节制定《常宁市2018年度冬季营造林检查验收办法》和《常宁市2018年冬季营造林检查验收技术标准》，未针对项目实施全过程制定项目组织实施管理办法。

3.未按照要求实行计划申报审核制度。据常宁市油茶产业建设领导小组《关于提高油茶产业建设补助标准的通知》（常油发〔2012〕2号）文件，油茶产业建设补助资金实行油茶产业建设计划申报审核制度，实际实施时未实行计划申报审核程序。

（二）资金管理方面

1.部分资金支出不符合油茶产业建设内容。例如：2019年1月6号凭证显示，支付租车费3,300.00元，据《常宁市公务用车使用申请表》，用车事由为组织观摩第十届中国竹文节等。

2.部分资金支出不符合专项资金使用内容。据市林业局《关于拨付2018年油茶产业建设补助资金的请示》，项目建设内容为油茶新造林抚育、油茶垦复及全国油茶产业现场会低产林改造，但在资金实际支出过程中，存在油茶采穗圃管抚费用、林道建设资金及村部绿化资金等支出885,375.90元。

3.部分资金支出未按项目内容分摊核算。例如：2019年1月7号凭证显示，支付2018年营造林检查验收工作经费154,200.00元，未分摊核算油茶营造林与其他营造林检查验收工作经费。

4.部分资金支出无项目分摊依据。例如：2019年12月3号凭证显示，支付西岭镇桐江村油茶林有害生物防治经费180,000.00元，其中油茶产业建设资金列支17,225.90元，林业产业建设与管理资金列支162,774.10元，后未附项目分摊依据。

（三）项目管理方面

1.部分项目未按要求招投标未签订合同。经审计发现，2019年度市林业局支付油茶低产林改造示范基地建设项目资金257.26万元，其中支付至合作社100.46万元，支付至个人部分156.80万元。低产林改造资金单位部分未按照政府采购要求进行招投标未签订合同。

2.项目未按照《湖南省林业产业建设专项资金管理办法》要求进行公示。具体问题如下：

（1）2016-2018年油茶抚育小班资金（打卡部分）公示内容与2016-2018年油茶抚育小班资金（打卡部分）实际验收结果存在差异面积450.00亩，具体为烟洲镇450.00亩；

（2）2016-2018年油茶抚育小班资金（直拨部分）、2018年度油茶垦复合格小班资金（直拨部分）和2018年度全国油茶产业现场会油茶低产林改造资金均未进行公示。

（四）合同管理方面

1.合同审核不严格。例如：2019年1月7号凭证显示，支付2018年营造林检查验收工作经费154,200.00元，其中重要区位防护林拟造林地调查工作经费20,000.00元，据《常宁市2018年重要区位防护林拟造林面积调查技术服务合同》，合同乙方为常宁市林业调查规划设计队，乙方盖章单位为常宁市林业技术推广中心；2019年1月16号凭证显示，支付油茶采穗圃2018年度管抚费用79,200.00元，其中冬季抚育垦复劳务费用10,800.00元，合同显示承包单价为施肥劳务承包单价为260元/亩，病虫害防治和除草劳务费19,200.00元，合同显示病虫害防治和除草劳务合同承包单位为施肥劳务承包单价为90元/亩。

2.部分资金未按照合同要求支付。例如：2019年2月18号凭证显示，支付平安村油茶小镇绿化工程款150,000.00元，合同显示付款方式为验收合格后半个月之内付清全部工程款，2020年7月21日，该项目工程结算，审定金额为566,916.69元，该项目实际于2019年2月21日支付款项150,000.00元。  

（五）财务管理方面

收款人与发票开具方不一致。例如：2019年1月6号凭证显示，支付租车费3,300.00元，收款人为邹国华，发票开具方为郭丽娜；2019年1月14号凭证显示，支付租车费1,450.00元，收款人为郭凯，发票开具方为吴强。

九、相关建议

（一）建议加强项目实施的过程督导。建立健全项目组织实施管理办法，完善项目实施的过程留底资料，实现项目事前事中事后全过程监管。同时，在把控项目风险的前提下，加快资金拨付进度，提高预算执行进度，进一步提高专项资金使用效益。

（二）建议严格按要求分配资金。市林业局应按照相关要求制定油茶产业分配计划，并严格按照资金分配计划分配油茶产业建设项目专项资金。

（三）建议加强油茶产业项目监管。一方面严格按照政府采购要求实施项目；另一方面严格按照《关于印发<湖南省林业产业建设专项资金管理办法>的通知》（湘财农〔2015〕42号）对专项资金进行公开公示。

（四）加强合同签订授权的管理与控制，落实执行好授权制度，把握好权利授予与权利控制的关系，强化被委托人业务技能和职责。建立加强合同签订后的监督和管理，促使单位领导及签约人随时了解、掌握合同的履行情况，发现问题及时处理汇报，对造成合同不能履行或不能完全履行的，追究有关人员的责任，强化合同履行的有效控制。

（五）加强会计基础管理，规范会计核算。会计机构、会计人员应加强对《政府会计制度》和相关财经法规的学习，在实际工作中严格按照国家统一的会计制度的规定对原始凭证进行审核，对记载不准确、不完整的原始凭证予以退回，并要求按照国家统一的会计制度的规定更正、补充；根据实际发生的经济业务事项，按照国家统一的会计制度的规定确认、计量和记录资产、负债、所有者权益、收入、费用、成本和利润，做到会计核算真实、完整、合法，确保财务会计信息数据及时、真实、有效。

附件：2018年度常宁市油茶产业建设项目专项资金绩效评价指标体系表

指标-油茶产业建设项目11.23

湖南中和有限责任会计师事务所         中国注册会计师：

中国●长沙                       中国注册会计师：

二〇二〇年十月十五日

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