为进一步强化财政支出绩效理念和责任意识，规范财政资金管理，切实提高财政资金使用效益，根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）、《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（湘办发〔2019〕10号）精神，常宁市财政局委托湖南中和有限责任会计师事务所，对常宁市农业农村局2022年度严格管控区种植棉花示范县、棉花大县奖补资金项目工作进行绩效评价。评价采用定量分析和定性分析相结合的方法，从项目决策、项目管理、资金管理以及项目绩效完成情况等方面进行综合评价。评价工作已完成，现将项目绩效评价情况报告如下：

一、项目基本情况

（一）项目立项依据

常宁市是传统的植棉大县，是全国优质棉基地县，棉花已成为全市种植业主要支柱产业之一，成为农民增收的重要渠道之一。为进一步促进棉花产业高质量发展，根据近年来中央经济工作会议、中央农村工作会议以及《湖南省农业农村厅湖南省财政厅关于组织申报2021年棉花大县有关工作的通知》（湘农联〔2021〕103号）、《常宁市“十四五”现代农业农村发展规划》，常宁市于2021年9月申报了湖南省棉花大县奖励资金项目，2021年10月通过湖南省农业农村厅湖南省财政厅专家评审。

根据严格管控类耕地最新入户调查数据，2022年常宁市严格管控类耕地面积共10.63万亩（其中水田10.01万亩，旱土0.62万亩）涉及23个乡镇，根据省委、省政府相关文件要求，严格管控类耕地必须全部退出水稻种植，开展种植结构调整，根据《湖南省农业农村厅湖南省生态环境厅关于〈切实做好受污染耕地安全利用工作〉的通知》的要求，常宁市人民政府办公室下发《关于做好2021年全市重度污染耕地严格管控工作的通知》、中共常宁市委农村工作领导小组办公室印发《常宁市2022年严格管控区种植结构调整方案》，在不破坏耕作层和不抛荒的两大原则下，秉持“政府引导、农民自愿、市场运作、适当补贴”的基本原则和“打造样板、集中连片、以点带面”的基本思路，认真做好严格管控区种植业结构调整，其中要求改种棉花2万亩，根据《湖南省农业农村厅湖南省财政厅关于组织申报2022年棉花大县及严格管控区种植棉花示范县（片）有关工作的通知》（湘农联〔2022〕44号），常宁市于2022年5月申报了湖南省严格管控区种植棉花示范县并通过湖南专家评审。

（二）项目基本情况

1.棉花大县奖励资金项目

建设目标：2022年常宁市棉花种植面积达到2.63万亩，预计籽棉6,399.58吨，项目资金预算1,114.00万元，申请棉花大县奖励资金927.2万元，地方财政自筹186.8万元。

2.严格管控区种植棉花示范县

建设目标：2022年落实严格管控区耕地种植棉花1.40万亩以上，其中，相对集中在严格管控区新增种植面积达3500亩以上。全市绿色优质棉花有效供给稳定增加，质量安全保障能力进一步提升，严格管控区绿色优质皮棉产量达1,860.00吨，总产值2,790.00万元。项目资金预算1,750.00万元，其中申请严格管控区种植棉花示范县创建奖励资金1,400.00万元，整合其他资金350.00万元。

项目实施单位为常宁市农业农村局下属二级单位常宁市农业技术推广中心，由于2022年严格管控区种植棉花示范县和棉花大县两个项目在执行过程中未严格区分，故本次绩效评价对该两项绩效目标的完成情况一并进行评价。

（三）项目绩效目标

1.棉花大县奖励资金项目

投资1,114.00万元，实现全市棉花种植面积达到2.63万亩，籽棉达6,399.58吨，总产值4,734.00万元。

2.严格管控区种植棉花示范县

投资1750万元，实现全市严格管控区棉花种植1.40万亩，绿色优质皮棉产量达1,860.00吨，总产值2,790.00万元。

二、项目管理情况

（一）资金安排及执行情况

2021年12月2日湖南省财政厅下拨常宁市棉花种植大县奖补资金310.00万元（湘财预〔2021〕0287号），2022年6月湖南省财政厅下拨常宁市严格管控区种植棉花示范县奖补资金1,400.00万元、棉花种植大县奖补资金63.00万元（湘财预〔2022〕096号），资金合计1,773.00万元。

2023年5月由常宁市财政局乡财股通过一卡通发放奖补资金合计652.7328万元，其中：支持棉花种植171.3228万元、规模种植户奖励补贴415.41万元、棉花加工能力建设奖补5.00万元、重点扶持50亩及以上示范效益突出种植户21.00万元、重点扶持100亩及以上示范效益突出种植户40.00万元。

（二）财务管理办法及执行情况

项目资金实行专项管理，专款专用，严格审批，严控支出，提高资金使用效益。根据《湖南省棉花补贴实施方案》及《湖南省棉花补贴资金管理暂行办法》等文件精神，常宁市农业农村局、常宁市财政局制定《常宁市棉花奖励资金使用方案（2022—2023年）》，明确奖励资金使用范围，确定奖励对象和标准，规范资金兑付流程，以落实好棉花奖励政策。常宁市农业农村局会同常宁市财政局对项目实施情况进行督促、检查与考核，抓好任务落实，加强项目资金监管，对项目实施过程中发现的问题，及时督促整改。种植棉花面积由村组负责登记造册，乡镇（街道）农综中心核实，乡镇人民政府（街道办事处）核准并公示无异议后上报常宁市农业农村局，常宁市农业农村局联合常宁市财政局组建联合核查小组对植棉面积进行核查，经公示无异议后由常宁市政府审定，通过常宁市财政局“一卡通”发放到植棉户。

（三）项目管理措施及执行情况

1.组织领导建设

在常宁市人民政府统一领导下，成立市长任组长、主管农业副市长、市农业农村局长任副组长的棉花产业工作领导小组，加强协调指导健全棉花种植奖励工作机制，明确任务分工，落实主体责任，密切配合，扎实推动棉花奖励工作顺利实施。

2.加强制度建设

常宁市农业农村局制定《2022年—2025年常宁市棉花产业发展规划》《常宁市2022年棉花生产发展实施方案》以指导全市棉花生产，并成立棉花生产技术攻关小组加强技术指导，提升棉花产量、质量和竞争力，

3.积极组织实施

常宁市农业技术推广中心在严格管控区改种契机下，以推动严格管控区发展棉花生产为重点，在严格管控区面积大的白沙镇、罗桥镇、烟州镇、西岭镇、官岭镇、大堡乡、蓬塘乡、曲潭镇、新河镇、水口山镇、荫田镇等乡镇（街道），培育大型种植棉花主体为示范点及稳定点，发展了20亩以上种植主体91户4614.78亩、100亩以上种植主体20户2837.60亩、200亩以上种植主体7户2006.00亩，培育了市级龙头企业1个，家庭农场25个、培植棉花生产经济合作组织51个。特别是严格管控区的罗桥镇东桥村、白沙镇上游村与光荣村，发展2个千亩连片的核心示范区，推广轻简化种植技术，棉油轮作种植技术，并举办3次新型经营主体和职业农民技能培训，年度培训400人次以上，还在现场进行观摩宣传推广以及召开棉花产业发展现场观摩会，运用了病虫害统防统治，化肥缓控释肥等化肥减量增效技术，重点推广了湘FZ001、农杂62、中棉所65等高产优质品种。

4.加强政策宣传

常宁市农业农村局、常宁市农业技术推广中心及各乡镇（街道）丰富和创新各种宣传方式，充分利用各种新闻媒体，采取多种形式加强对棉花补贴的政策宣传，做好对政策的宣传讲解工作，让农民完整准确地了解政策内容，有效调动了棉农生产积极性。

（四）项目完成及效果情况

2022年常宁市虽遭遇了百年一遇的干旱，造成棉花减产，但项目绩效目标基本完成。全市发展棉花种植户2184户，完成种植面积14,276.80亩，平均亩产为籽棉190.44公斤，籽棉总产量2,718.93吨，实现产值1,903.25万元。棉花种植不仅带动2184户种植户就业，还聘请了农民工2541人，额外增加农民工年均收入3147元/人。棉花种植及补助的发放带动棉花种植环节可支配收入增加3610元/人。扶持棉花产业社会化服务，改善全市棉花仓储条件，培育1家具备棉花收储、运输、仓储、初加工能力的新型经营主体。常宁市农业技术推广中心通过对棉花种植户进行调查表明，种植户满意度达到93%，项目实施效果显著。

项目实施对常宁市严格管控区开展种植结构调整，发展常宁市棉花规模生产，实现常宁市2022年—2025年棉花产业发展规划，对促进乡镇振兴有非常重大的意义。

三、绩效评价工作情况

（一）绩效评价目的

运用科学、合理的评价方法，遵循规范严谨的评价程序，按照统一的评价标准和原则，对常宁市农业技术推广中心工作运行过程及效果进行客观、公正的衡量比较和综合评判，分析存在的问题，进一步强化有关部门责任意识和绩效观念，整体提升部门执行、监管和绩效管理能力水平。

（二）绩效评价原则和方法

为做好绩效评价工作，我们坚持定性与定量相结合，公开、公平、公正和科学规范原则，并结合严格管控区种植棉花示范县、棉花大县奖补资金实际情况，根据《常宁市农业农村局2022年严格管控区种植棉花示范县、棉花大县奖补资金项目绩效评价指标表》，以作为评价工作的依据，得出评分情况表。

采用召开座谈会、听取介绍、查看相关资料、电话调查、抽样方式进行实地查看并填写调查问卷等方式开展绩效评价工作。

（三）项目主要绩效情况

1.加强组织领导

成立项目工作领导小组，加强协调指导，确保项目任务圆满完成。成立项目技术服务小组，负责项目实施方案、技术路线和技术措施的制定。组建项目实施工作小组，负责驻村办点以及技术培训、咨询和技术指导等工作，确保各项工作措施和技术措施的具体落实。

2.创新工作机制

通过公开遴选、集中评审，选择基础条件较好、规模生产较大、机械化程度较高、棉花种植集中连片和种植主体积极性较高的新型农业经营主体进行奖励，根据当地实际情况，围绕新技术、新种子和使用新机具，在核心示范区集中展示植棉新效果，发挥示范引领和辐射带动作用，促进全市棉花产量增效，推动棉花生产做大做强。

3.加大资金投入

奖励资金重点照顾新型规模化植棉主体，打造常宁市高标准棉花示范区建设、改种严格管控区建设，开展轻简化技术栽培、绿肥种植、有机肥施肥、积极引导和鼓励新型农业经营主体和农业社会化服务组织自主投入资金，扩大棉花机械翻耕、采摘、无人机施肥推广应用面积。项目建立市、乡、村抓落实机制，创新种棉的方式方法，建立棉花种植、生产长效运行奖励机制。

4.加强监督检查

项目实施过程中，由常宁市农业农村局会同相关部门对项目实施的各个环节和实施全过程进行督促督查，对项目实施过程中发现的问题，及时督促整改。项目完成后，核实项目实施面积，及时组织验收。

5.加强宣传培训

强化科学施肥知识与技术的普及，对种植大户、专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体开展多种形式的技术培训。广泛利用广播、电视、报刊、互联网等媒体，全方位、多角度宣传化肥减量增效的重要意义，普及科学施用化肥与有机肥增施技术知识。组织土肥技术人员将科学施肥指导意见、施肥建议卡和施肥方案通过“上墙、进店、挂网”等形式，将技术宣传到户、落实到田。

（四）绩效评价结果及评价结论

常宁市农业农村局实施的2022年度严格管控区种植棉花示范县、棉花大县奖补资金，对乡村振兴的发展等方面产生了较好的作用，但仍存在项目申报把关不严格、项目管理不到位、资金发放依据不充分等问题。评价工作以现场采集的基础数据、收集的评价相关资料为基础，综合运用目标比较法、成本效益法、历史比较法等评价方法，对照评价指标打分，项目综合评分为78分，评价等级为“中”。

四、项目执行过程中存在的问题

（一）项目申报把关不严格

1.申报材料个别标准与发展规划不一致

根据《常宁市2022年棉花大县项目申报材料（资金申请清单表）》，拟支持项目内容“对50亩以上（含50亩）且籽棉亩产200公斤及以上的规模种植户进行奖励补贴，每亩补贴500元，共补贴10000亩”与《常宁市棉花产业发展规划》要求“支持棉花适度规模种植，对50亩以上（含50亩）且籽棉亩产250公斤及以上的规模种植户，每亩补贴500元，每年补贴10000亩，累计补贴9000亩”标准不一致。

2.申报材料不严谨

一是申报材料出现漏字错误，如申报材料第34页“**亩棉菜套作”少具体数据。二是申报材料有错别字的情况，如申报材料第22页把“棉秆综合利用”写成“绵秆综合利用”。三是申报材料的补贴标准有多处错误，如申报材料第30页把按照120元/亩进行补贴写成按照170元/亩进行补贴，申报材料第25页把按照120元/亩进行补贴写成按150元/亩的标准给予奖补，申报材料第10页把田间工程共补助60.00万元写成58.00万元等多处错误。四是申报材料出现明显逻辑不符事项，如“棉花种子每亩用种4包（250克/包） ，计划配送3400亩，需13000包，共49.80万元”，若按照4包/亩*每亩3400包计算，则需要13600包，而非13000包，又如《常宁市2022年棉花生产发展实施方案》列示“棉花机播良种采购，全市核心示范区面积3400亩，每亩用种4包（250克/包） ，每包单价37元，共需资金49.80万元”，若按照3400亩*4包/亩*37元/包计算，需要50.32万元而非49.80万元。

（二）项目管理方面

1.项目资料未提供

根据《2022年度棉花大县奖励资金项目核查和资金清算统计表》及《资金实施方案》，常宁市农业技术推广中心未提供2022年项目资料金额合计1,120.27万元，故绩效评价小组未能对该几项资金进行绩效评价，明细如下：

单位：万元

2.申报目标面积未达标

根据《常宁市2022年棉花大县项目申报材料》，计划申报的种植面积为26,300.00亩，常宁市农业技术推广中心2022年12月实际核查面积14,276.87亩（含管控区种植面积），差额为12,023.13亩。

3.测产验收比例较低

经统计，2022年常宁市共有80户棉花种植户（种植面积为50亩及以上），常宁市农业技术推广中心仅对其中的22户棉农种植户（种植面积为50亩及以上）进行测产抽样核实，调查比例为27.5%，测产验收比例较低。另常宁市农业技术推广中心2022年仅对6户棉花种植户（零散种棉户）进行抽样调查，按户数测算抽查比例为0.27%（6/2183）。

4.资金时间安排范围与申报材料拟支持范围有差异

常宁市农业农村局、常宁市财政局《关于下达我市2022年度棉花大县奖励资金及严格管控区种植棉花示范县奖励资金的通知》（常农业联〔2022〕29号）及常宁市棉花奖励资金使用方案《2020—2023年》（常农业联〔2022〕28号）多项资金的使用范围与申报材料不一致。一是超申报材料范围安排资金，如（常农业联〔2022〕28号）及（常农业联〔2022〕29号）列示安排61.00万元用于扶持棉花种植示范效益突出种植户、安排50.00万元用于奖励棉花种植积极村、安排15万元用于奖励棉花种植积极乡镇（街道），申报材料拟支持范围中无此三项资金安排。二是资金安排未达到申报要求，如加工能力建设预期安排300.00万元，实际安排5.00万元，少安排295.00万元。三是资金安排超过申报要求，如产业支撑体系建设预期安排52.20万元，实际安排240.00万元，多安排187.80万元，明细具体如下：

（三）常宁市配套资金未到位

根据《常宁市2022年严格管控区种植棉花示范县项目申报材料》，常宁市需安排配套资金350.00万元，截至现场审计日（2023年8月10日）配套资金未安排到位。

（四）资金发放方面

1.大多数种植户不符合补贴条件

根据《2022年棉农种植亩产抽样调查计算表》，抽样的22户种植户中（种植面积为50亩及以上）20户150.80万元不符合补贴条件，不合格率为90.91%，明细如下：

单位：万元

以上事项不符合《常宁市2022年棉花生产发展实施方案》“五、资金安排（二）新型经营主体种植奖励补贴。为鼓励新型经营主体开展土地流转，推广棉花生产新技术，示范片面积10000亩，每亩奖补500元，共需资金500万元”及《常宁市2022年严格管控区种植棉花示范县项目清单》“1.2支持棉花适度规模种植对50亩以上（含50亩）且籽棉亩产量200公斤及以上的规模种植户进行奖励，每亩奖补500元，共补贴10000亩”的规定。

2.部分种植户补贴依据不充分

根据《2022年棉花奖补资金发放明细表》，常宁市共有80户种植户种植面积为50亩及以上，常宁市农业技术推广中心仅对22户种植户（种植面积为50亩及以上）进行测产，未对剩余58户规模种植户（种植面积为50亩及以上）进行测产，故绩效评价小组认为该58户245.02万元奖补资金依据不充分。详见附件2：50亩以上大户棉花目标价格改革补贴名册（未测产）。

以上事项不符合《常宁市2022年棉花生产发展实施方案》“五、资金安排（二）新型经营主体种植奖励补贴。为鼓励新型经营主体开展土地流转，推广棉花生产新技术，示范片面积10000亩，每亩奖补500元，共需资金500万元”及《常宁市2022年严格管控区种植棉花示范县项目清单》“1.2支持棉花适度规模种植对50亩以上（含50亩）且籽棉亩产量200公斤及以上的规模种植户进行奖励，每亩奖补500元，共补贴10000亩”的规定。

3.超申报计划范围发放奖补资金

根据《补贴资金到户（人）明细表》《常宁市2022年严格管控区种植棉花示范县项目申报材料》和《常宁市2022年棉花大县项目申报材料》，常宁市农业技术推广中心向常宁市财政局申请发放奖补资金61.00万元，详见下表：

单位：万元

4.多发放奖补资金

根据《补贴资金到户（人）明细表》测算，常宁市农业技术推广中心多发放奖补资金0.08万元，具体为李文县、王运花多发放奖补资金0.08万元。明细如下：

单位：元

5.漏发补贴资金

将《2022年棉花核查表》与《补贴资金到户（人）明细表》匹配对比，漏发52户种棉户面积为78.36亩，漏发棉花目标价格奖补资金合计0.94万元。详见附件3：52户漏报奖补资金明细。

6.发放奖补资金未核实面积

将《2022年棉花核查表》与《补贴资金到户（人）明细表》匹配对比，发放奖补资金51户面积合计71.58亩，多发棉花目标价格奖补资金合计0.86万元，详见附件4：发放奖补资金人员未核查面积表。

7.未按时发放奖补资金

截至2022年12月31日，常宁市财政局到位资金合计1,773.00万元，其中：棉花种植大县奖补资金到位373.00万元（湘财预〔2021〕0287号到位310万元、湘财预〔2022〕096号63万元）、严格管控区种植棉花示范县奖补资金1,400.00万元（湘财预〔2022〕096号），奖补资金到位率为100%，执行率为0%。截至2023年8月10日，棉花价格项目资金执行率为36.82%。

以上事项不符合2022年6月2日发布（湘财预〔2022〕096号）“加快推进项目实施，直接补贴资金必须于12月20日前发放完毕，加强资金监管，确保资金使用的安全性、规范性和有效性”的规定。

8.奖补资金发放无依据

（1）常宁市农业技术推广中心未提供棉花仓储能力提升奖补资金5.00万元评定资料。经绩效评价小组现场查看常宁市2022年棉花仓储加工场地发现，获得“棉花仓储能力提升”专项资金人员谭孝辉2022年并未对该仓库的储备方面进行修整提升，棉花存放仓库为极其简易的钢结构杂房，该棉花仓库未达到“棉花仓储能力提升”资金补贴的要求。

（2）常宁市农业技术推广中心未提供给8户（5万元/户）种棉户发放“100亩大户奖励”资金合计40.00万元评定依据。经常宁市农业技术推广中心相关人员解释，该项奖补资金评定主要依靠棉花产量、施肥程度、种植户的配合程度进行评定。将《测产明细表》与该8户规模种棉户进行对比发现，测产人员未对雷洪兵、刘林林、尹志辉进行测产验收，故评定依据的解释不成立。具体详见：（四）资金发放方面3.超申报计划范围发放奖补资金。

（3）常宁市农业技术推广中心未提供给7户种棉户发放“50亩大户奖励”资金合计21.00万元（3万元/户）评定依据。经常宁市农业技术推广中心相关人员解释，该项奖补资金评定主要依靠棉花产量、施肥程度、种植户的配合程度进行评定。将《测产明细表》与该7户种植户进行对比发现，测产人员未对该7户规模种棉户进行测产验收，故评定依据的解释不成立。具体详见：（四）资金发放方面3.超申报计划范围发放奖补资金。

（五）其他事项说明

1.指标性质不符合资金支付要求

截至2022年12月31日，常宁市财政局到位棉花目标价格补贴资金1,773.00万元（2021年12月2日下达310.00万元、2022年6月2日下达1463.00万元），常宁市财政局将该两笔专项资金存至常宁市乡镇财政服务中心。截至2023年8月10日，已支付惠农资金652.73万元，剩余1,120.27万元资金仍滞留常宁市财政局，因该指标性质未转换，故未拨付至农业农村局或常宁市农业技术推广中心。

2.资金未及时支付可能导致资金被收回

截至2023年8月10日，棉花价格项目资金执行率为36.82%，未使用资金1,120.27万元。根据（湘财预〔2022〕096号）“本资金执行“预拨清算”制度，省财政厅将会同省农业农村厅在2023年第二季度对棉花大县奖励资金进行清算，对绩效目标未达标、资金支出不及时或未按要求使用的，将收回相应资金。”

五、相关建议

（一）项目申报方面

安排专人负责申报材料的撰写与审查，对申报资料中存在的申报材料标准与发展规划不一致、少错漏字等方面进行修整。摆正态度提高认知，正视申报材料的重要性与规范性，不以省厅专家未发现该错误为由而放任不改。要真正做到“谁申报、谁负责”，对未按规定初审，尤其是弄虚作假的单位和个人要进行追责，并对拟汇总申报项目按照规定公示，接受社会监督。

（二）项目管理方面

项目管理严格按照《常宁市2022年棉花大县项目申报材料》及《常宁市2022年严格管控区种植棉花示范县项目申报资料》的要求执行，而非将申报材料当做“门面”在实际操作时“另辟蹊径”。对于实际开展工作与申报材料的严重偏离，建议对该项目相关工作人员进行问责处理。

（三）常宁市配套资金未到位

建立“承诺书”制度，确保配套资金到位。中央投资补助项目要求安排地方政府配套资金建设的，地市级发改部门应要求负责项目实施的该级政府向其出具配套资金“承诺函”，并督促项目管理部门在补助资金拨付使用中严格按照补助资金和配套资金规定的比例同步拨付。对不按照承诺和相关规定配套资金的政府，上级发改部门应当按照规定在下一年度核减同类项目的投资补助。

（四）资金发放方面

加大项目监管督查力度，各级发改部门要根据中央投资补助项目在线监管平台及时监管项目进度及规模，资金使用情况，对发现的问题要责成稽查部门和资金申报处（科）室组成督查组深入项目现场进行督查。发现资金被挪用的情况要根据《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》的规定进行处理处罚。对奖补资金发放不符合要求的建议收回。

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