湘中和咨字〔2022〕第009号

为促进预算部门强化绩效理念，提高项目支出的整体效果和使用效率，根据《中华人民共和国预算法》、《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）、《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公室关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（湘办发〔2019〕10号）等文件精神，我所受常宁市财政局委托，于2022年8月成立绩效评价工作组，本着独立、客观、公正、科学的原则，对常宁市水利局（以下简称“市水利局”）2021年防汛抗旱提升工程小型水库除险加固建设项目资金进行了绩效评价。评价采用定量分析和定性分析相结合的方法，从项目决策、项目管理、资金管理以及项目绩效完成情况等方面进行综合评价。评价工作已完成，现将项目绩效评价情况报告如下：

一、评价情况

评价小组通过听取市水利局对项目情况的汇报；检查、核对项目资金预算资料和项目立项文件以及项目申报、评审、资金分配等项目的执行资料，项目收支明细账及原始凭证等财务资料；运用收集、整理、分析评价基础资料和数据；对项目实施情况进行现场查看及发放问卷调查等方法开展绩效评价工作。

二、项目情况

（一）项目基本情况

根据《湖南省水利厅关于开展小型水库除险加固攻坚行动的通知》（湘水发〔2020〕14号）要求，计划用两年时间（2020年6月-2022年6月），解决历次规划（方案）的小型除险加固在建项目遗留问题，完成灾后水利薄弱环节建设实施方案和防汛抗旱提升工程实施方案中待实施项目的建设任务。

常宁市2021年度防汛抗旱提升工程小型水库除险加固项目涉及17座小2型水库，分布于板桥镇、官岭镇、罗桥镇、胜桥镇、水口山镇、烟洲镇、洋泉镇、荫田镇、蓬塘乡等9个乡镇16个村。主要建设内容包括：坝基帷幕灌浆，坝体高压旋喷灌浆，上游坡整修及预制块护坡，下游坡陪厚加固及草皮护坡、完善坡面排水系统、增设贴坡排水体；新建溢洪道或者溢洪道加固；输水涵洞加固改建工程;完善大坝安全监测及管理设施等。

2020年11月16日市水利局对常宁市中小型水利工程建设管理中心（以下简称“建管中心”）提交的《关于审批<常宁市2021年度防汛抗旱提升工程小型水库除险加固项目初步设计报告>的请示》进行批复，基本同意该初步设计。该工程概算金额3,196.65万元，经常宁市财政局审批，确定审核造价金额2,331.35万元。

（二）项目绩效目标

1．针对17个水库病险内容，完成除险加固建设

（1）对坝基采用帷幕灌浆防渗，坝体采用喷灌浆；

（2）对大坝进行整修加固；

（3）新建溢洪道；

（4）新建输水设施输水箱涵；

（5）下游坡陪厚加固及草皮护坡；

（6）新建管理房及增设水文观测设施。

2．消除安全隐患，提升灌溉率

通过除险加固工程建设，消除安全隐患，保障工程周边群众生活生产安全，降低洪涝灾害造成的危害，保护居民人口。同时，达到旱能灌，涝能排，提升农田灌溉效率，实现农业增产增收，调动农民发展生产积极性，促进农业生产建设。

三、项目资金情况

（一）资金下达情况

根据《湖南省财政厅关于提前下达2021年第一批中央水利发展资金的通知》（湘财预〔2020〕306）号文，安排中央资金2,124.00万元；《湖南省财政厅关于下达2021年第三批省级新增水利预算资金的通知》（湘财农指〔2021〕78号），安排省级配套资金340.00万元。累计安排项目资金2,464.00万元，已全部拨付到位。

（二）资金支付情况

截至2022年8月31日，2021年防汛抗旱提升工程小型水库除险加固建设项目已完成金额为2,488.88万元，累计已支出专项资金为1,512.39万元。具体情况见下表：

单位：元

四、项目实施情况

按照《常宁市水利系统工程建设管理办法要求》，该工程实行项目法人责任制，建管中心履行项目法人职责，对项目实施的质量、进度、安全负责；市水利局为水行政主管部门，对项目进行监督指导；常宁市水利工程质量服务站履行政府部门监督职能，对该工程质量进行强制性监督管理。

根据《常宁市2021年防汛抗旱提升工程小型水库除险加固项目初步设计的批复》（常水许〔2020〕49）号）文，基本同意该项目初步设计。2021年3月，建管中心提交“工程造价审计表”至常宁市财政局进行审批，其送审造价金额为3,196.65万元，核减造价865.30元，审核造价金额为2,331.35万元。

按照《常宁市水利系统工程建设管理办法》要求，该工程在执行招标和政府采购时，先填写“招投标、政府采购审批表”，报分管副局长和局长审批后，再按程序办理招投标及政府采购程序。2021年3月26日，常宁市发展和改革局对常宁市2021年度防汛抗旱提升工程小型水库除险加固项目施工招标事项进行核准及批复，同意该项目建设，批复项目总投资2,331,30万元，资金来源为中央资金。根据招投标工作的相关规定，本项目通过公开招标程序确定湖南长坤建设有限公司为施工单位，合同金额2,115.69万元；通过竞争性磋商方式确定湘潭瑞沃水利水电工程监理有限公司为监理单位，合同金额55.09万元。

2021年8月，常宁市水利工程质量服务站对建管中心提交的《水利水电工程质量监督申报书》进行核查并盖章，对建管中心提交的《常宁市2021年度防汛抗旱提升工程小型水库除险加固工程项目划分报审表》进行批复，同意将项目划分为17个单元工程，76个分部工程的意见。2021年8月21日，建管中心向市水利局提交开工备案资料，确定计划开工时间为2021年8月，计划竣工时间为2022年2月。

2022年04月11日，建管中心根据工程施工合同、设计文件和《工程建设标准强制性条文》水利工程部分、《水利水电建设工程验收规理》（SL223-2008）等相关要求，组织对常宁市2021年度防汛抗旱提升工程小型水库除险加固项目进行完工验收。并成立了由建管中心、市水利局、常宁市水利工程质量服务站、设计单位、施工单位、监理单位等相关部门领导及专家组成的验收工作组。验收工作组查看了工程现场，听取了建设、监理、设计、施工等单位的工作报告，审阅了工程验收资料，同意该项目通过验收。

五、制度建设和各项法律法规制度的执行情况

为加强财务管理工作，合理合规使用项目建设资金，规范财务开支，市水利局制定了《常宁市水利局机关行政管理制度》，为加强水利系统工程建设管理，推进项目建设监督，市水利局制定了《常宁市水利系统工程建设管理办法》，并从项目前期工作管理、招标投标管理、工程施工管理、工程资金管理等多个方面对水利工程建设程序进行了规范。

为提高工作效率，确保项目质量，建管中心制定了《项目法人质量责任制》、《建设单位工程管理办法》、《现场签证》程序、《现场现场设计变更》程序、《质量检查制度》等相关制度及程序，建立健全了完整的质量保证体系，较好的实行全面质量管理。

六、项目的产出成果及效益情况分析

（一）经济效益

1．防洪效益：水库除险加固工程完成后，可提高防洪能力，消除了因洪水、渗流而产生的溃坝危险，并能有效的控制中小洪水，减少下游受灾面积，降低了洪水等自然灾害造成的损失，防洪效益明显。

2．灌溉、供水效益：项目实施后实现新增供水能力48.50万立方米，缓解了用水压力，为当地农业、农村经济发展提供了有力的支撑和保障；可有效保护下游1.57万居民的生命财产安全和0.92万亩农田耕地面积，大大提高了水库防洪和区域抗御自然灾害的能力。同时，新增和恢复灌溉面积0.19万亩，蓄水量的增加，稳定了水位，改善了水质，生活用水和工业用水得到保障，水库水产品养殖效益明显提高，增加了农民收入。

（二）社会效益

项目的实施改善了水库的周边环境面貌和水库水质，为当地居民提供了锻炼和休闲场所，改变了水库周边居民的精神面貌和健康水平，促进了社会稳定和和谐社会的发展。

（三）生态效益

水库除险加固后防洪库容增加，水库的削峰、滞洪能力增强，在大洪水来临后可以蓄滞部分洪峰，保证下游河道不被过度冲刷，降低水库附近河流区域的生态环境恶化，有益于环境保护。同时，有利于保护水库库区及水库周边的生态环境，对水库周边区域生态环境的完善及美化产生了积极的促进作用。

七、项目存在的问题

（一）项目管理不规范

1．项目实施程序不合规

（1）施工招标程序不合规

建管中心在不具备相关条件的情况下进行施工招标，主要表现为①监理单位未确定前进行施工招标，该项目监理合同签订时间为2021年8月21日，晚于施工招标时间2021年3月29日。②未与设计单位签订适应施工进度要求的图纸交付合同或协议前进行施工招标，该项目施工图纸合同签订时间为2022年1月17日，晚于施工招标时间。上述事项不符合《水利工程建设项目招标投标管理规定》第十六条“水利工程建设项目招标应当具备以下条件：（三）施工招标应当具备的条件......3、监理单位已确定；4、具有能满足招标要求的设计文件，已与设计单位签订适应施工进度要求的图纸交付合同或协议”的规定。

（2）工程开工前项目法人未组织施工图设计

该项目技施设计图集出具日期为2021年12月，滞后于项目开工日期2021年8月25日，经询问相关人员了解到，施工单位系按照监理单位签发的初步设计文件施工，施工图设计为后补程序。上述事项不符合《水利工程建设项目管理规定（试行）》（水建〔1995〕128号）第十三条“主体工程开工，必须具备以下条件：2.初步设计已经批准，施工详图设计满足主体工程施工需要......”的规定。

2．初步设计批复时间不规范

建管中心提交的《关于审批<常宁市2021年度防汛抗旱提升工程小型水库除险加固项目初步设计报告>的请示》内容显示，2020年10月编制完成了初步设计报告。市水利局于2020年11月16日对请示进行批复，基本同意了该初步设计。但现场评价发现，初步设计合同签订时间为2020年12月16日，初步设计报告出具时间为2021年3月，均晚于批复时间。经询问相关人员了解到，原因系上级要求市水利局必须在2020年年底完成批复，否则水利部水库除险加固建设平台不能录入，故市水利局将批复时间提前。

3．初步设计阶段未按要求进行地质勘察

现场评价发现，该项目地勘报告出具时间为2020年9月，施工图纸出具时间为2021年12月，早于招标采购时间2022年1月。据建管中心相关工作人员解释，小型水库除险加固工程由于技术难度较低，初设阶段按惯例以区域地质调查代替地质勘察，本次地勘报告是按照水利部长江委的稽察整改要求进行补充，出具成果后，为满足工程建设逻辑性，将地勘报告出具时间提前到初设之前。

4．项目未按初步设计要求完成

本次评价，我们通过抽查方式对水库实施成效进行了现场检查，检查发现部分水库未严格按照病险内容和初步设计要求完成。

（1）未按要求建立管理房及观测设施。如：洋泉镇社教水库初步设计批复显示“同意新建管理房及增设水文观测设施”，现场检查发现该水库未新建管理房及增设水文观测设施；官岭镇新冲水库未按初步设计批复要求增设水文观测设施。

（2）护坡工程质量不高。根据该项目病险清单，17个水库大多存在外坡未草皮护坡问题，现场检查发现，项目实施后该问题未得到有效解决。如：洋泉镇社教水库仅在外坡种植狗尾草，官岭镇新冲水库未进行草皮护坡。

（二）财务及资金管理不完善

1．未进行专项核算

市水利局虽登记了项目支出台账，但在进行财务核算时，将所有年度的小型水库除险加固工程在同一项目进行列支，未根据不同项目进行明细分类。

2．挤占项目资金，未专款专用

2021年市水利局在中央水利发展资金（中央资金）预算指标中支付其他项目款项合计35.87万元，其中：支付2020年小型水库除险加固工程款11.57万元，支付2020年11座小型水库降等报废编制费24.30万元。

3．资金支付进度滞后,预算执行率低

该项目已于2022年4月11日验收完工验收，中央资金2,124.00万元和省级配套资金340.00万元均已拨付到位，但截至评价日，预算执行率仅为61.38%，支付进度较为滞后，预算执行率低。

（三）部分项目资料未及时进行移交归档

现场评价发现，该项目勘察设计、监理、施工等部分资料仍然保存于相关参建单位，未及时进行移交归档，如地勘报告、监理月报、监理会议纪要、分项工程质量验收记录等。不符合《水利工程建设项目档案管理规定》第八条“勘察设计、监理、施工等参建单位，应明确本单位相关部门和人员的归档责任，切实做好职责范围内水利工程档案的收集、整理、归档和保管工作；属于向项目法人等单位移交的应归档文件材料，在完成收集、整理、审核工作后，应及时提交项目法人。项目法人应认真做好有关档案的接收、归档和向流域机构档案馆的移交工作”的规定。

（四）绩效自评工作不到位

市水利局本次虽提供了绩效自评报告，但自评工作不到位，一是报告内容未提出项目存在的问题及建议，绩效部分未突出本项目完成绩效；二是评分表中大多未填写目标值和完成值，但得分为100分，评分较为随意缺乏依据。

八、相关建议

（一）项目管理方面

1．切实履行项目基本实施流程、保障项目程序合法合规

建设单位应严格履行项目基本建设程序，完善项目建设过程中各项实施流程。一是在实施项目招标程序时，规范项目招投标管理，防范风险，严格按照《水利工程建设项目招标投标管理规定》、《常宁市水利系统工程建设管理办法第三章招标投标管理》及相关实施条例的规定执行。二是保障项目施工前各相关程序已执行到位，同时市水利局应加强对建设单位的监督和管理，确保项目程序合法合规。

2．确保工程保质保量完成

建设单位应加强对工程的巡查，发现问题及时整改，及时上报，同时，在执行工程验收程序时，应严格根据项目建设内容、制定的初步设计方案和相关文件要求履行验收程序，确保工程项目保质保量完成。

（二）财务管理方面

1．建议资金使用单位，应严格按照《湖南省水利发展资金管理办法》的规定使用，确保专款专用、专项核算、用途清晰、使用规范；同时注意会计核算的规范性。

2．建议在确保项目规范实施、把控项目风险的前提下，加快资金拨付进度，进一步提高预算执行率及专项资金使用效益。

（三）档案管理方面

建议建设单位明确档案管理职责，规范档案管理行为，认真做好档案的收集、整理、保管工作，并应加强对各参建单位归档工作的监督、检查和指导，充分发挥档案在水利工程建设与管理中的作用。在水利工程建设前期就应进行文件材料的收集和整理工作；在签订有关合同、协议时，应对水利工程档案的收集、整理、移交提出明确要求；在检查水利工程进度与施工质量时，要同时检查水利工程档案的收集、整理情况。

（四）绩效管理方面

一是建议加强项目资金绩效管理，紧密结合项目实施内容和相关要求设置清晰、可衡量的指标值，并把控好项目全过程的实际情况，做好相应的记录工作。二是重视项目绩效自评工作，从项目的实施、项目的日常监督和项目验收、项目评价等程序都有绩效目标管理和评价的意识，保证项目各个阶段都有负责人及时跟踪项目的实施情况，确保项目的绩效评价能够形成制度化、常态化，进一步提高自评报告质量，更好的发挥专项资金效益。

九、评价结论

建管中心积极组织建设2021年度防汛抗旱提升工程小型水库除险加固工程项目，水利局加强了对项目的监督和指导，建立和健全了项目资金、管理制度，对项目实施情况进行了现场督查，但实施过程中仍存在资金管理欠规范、项目实施程序不合规、档案管理待加强和财务管理不完善等问题。按照项目决策、资金使用、财务管理、项目管理、项目绩效等五方面进行的总体评价，项目综合评分82.50分，评价等次为“良”。

附件：2021年度防汛抗旱提升工程小型水库除险加固建设项目专项资金绩效评价指标表

2021年度防汛抗旱提升工程小型水库除险加固建设项目指标表

湖南中和有限责任会计师事务所中国注册会计师：

中国●长沙中国注册会计师：

                                   二〇二二年十二月五日

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